La società Italo Belga ha avuto in concessione ormai da decenni praticamente l’intera spiaggia di Mondello a Palermo.
Le sue concessioni, così come quelle di tutte le spiagge italiane, sarebbero già scadute dapprima nel 2012, con proroga fino al 2015 a mezzo del D.L. n. 194/2009 convertito in legge n. 25/2010, e successivamente, con ulteriore proroga, fino al 31.12.2020 con l’art. 34 duodecies del D.L. 18.10.2012, n. 179 convertito in Legge 17 dicembre 2012, n. 221.
Le menzionate proroghe hanno già formato oggetto di pronuncia della Corte di Giustizia Europea, segnatamente della sentenza del 14.7.2016 della Quinta Sezione, resa nelle cause
riunite C-458/14 e C-67/15. Detta pronuncia affronta direttamente la problematica della legittimità delle precedenti proroghe (al 2015 e poi al 2020), concludendo che “1)
L’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, deve essere
interpretato nel senso che osta a una misura nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che prevede la proroga automatica delle autorizzazioni demaniali marittime e
lacuali in essere per attività turistico-ricreative, in assenza di qualsiasi procedura di selezione tra i potenziali candidati. 2) L’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel
senso che osta a una normativa nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che consente una proroga automatica delle concessioni demaniali pubbliche in essere per
attività turistico‑ricreative, nei limiti in cui tali concessioni presentano un interesse transfrontaliero certo.”
La questione in punto di diritto e di sua compatibilità col diritto comunitario era, ed è, quindi, abbastanza chiara.
Cionondimeno il legislatore nazionale (con la legge 30 dicembre 2018, n. 145) e, successivamente, quello regionale siciliano (con la Legge Regionale 14 dicembre 2019, n.
24 – Estensione della validità delle concessioni demaniali marittime -) hanno, in stridente contrasto con la direttiva 2006/123/CE, col TFUE (Trattato sul Funzionamento
dell’Unione Europea) ed anche con la menzionata sentenza della Corte di Giustizia Europea, disposto ancora una volta la proroga/estensione fino al 31.12.2033 di tutte le concessioni marittime italiane, ivi inclusa quella della Italo-Belga a Palermo.
La proroga fino al 2033 ha dato vita a tutta una serie di conteziosi amministrativi che si sono conclusi con la sentenze del Consiglio di Stato, in Adunanza Plenaria, n. 17 e n. 18 del 2021, che hanno enunciato i seguenti principio di diritto: “enuncia i seguenti principi di diritto:
- Le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative – compresa la moratoria introdotta in correlazione con l’emergenza epidemiologica da Covid-19 dall’art. 182, comma 2, d.l. n. 34/2020, convertito in legge n. 77/2020 – sono in contrasto con il diritto eurounitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE. Tali norme, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione.
- Ancorché siano intervenuti atti di proroga rilasciati dalla P.A. (e anche nei casi in cui tali siano stati rilasciati in seguito a un giudicato favorevole o abbiamo comunque formato oggetto di un giudicato favorevole) deve escludersi la sussistenza di un diritto alla prosecuzione del rapporto in capo gli attuali concessionari. Non vengono al riguardo in rilievo i poteri di autotutela decisoria della P.A. in quanto l’effetto di cui si discute è direttamente disposto dalla legge, che ha nella sostanza legificato i provvedimenti di concessione prorogandone i termini di durata. La non applicazione della legge implica, quindi, che gli effetti da essa prodotti sulle concessioni già rilasciate debbano parimenti ritenersi tamquam non esset, senza che rilevi la presenza o meno di un atto dichiarativo dell’effetto legale di proroga adottato dalla P.A. o l’esistenza di un giudicato. Venendo in rilievo un rapporto di durata, infatti, anche il giudicato è comunque esposto all’incidenza delle sopravvenienze e non attribuisce un diritto alla continuazione del rapporto.
- Al fine di evitare il significativo impatto socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le concessioni in essere, di tener conto dei tempi tecnici perché le amministrazioni predispongano le procedure di gara richieste e, altresì, nell’auspicio che il legislatore intervenga a riordinare la materia in conformità ai principi di derivazione europea, le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano ad essere efficaci sino al 31 dicembre 2023, fermo restando che, oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe considerata senza effetto perché in contrasto con le norme dell’ordinamento dell’U.E.”.
Alcuni ricorrenti palermitani, patrocinati dallo Studio Legale Sparti, hanno proposto ricorsi al TAR Sicilia Palermo, e poi ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana. Nell’ambito di quest’ultimo procedimento il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, coinvolto per l’obbligatorio parere sulla fondatezza o meno del ricorso, ha ritenuto improcedibile il ricorso per sopravvenuta carenza di interesse ad agire.
Affermò che: “Nel caso in esame, l’Assessorato regionale Territorio e Ambiente della Regione Siciliana, Servizio «Struttura Territoriale dell’Ambiente di Palermo», con nota prot. n. 13980 del 7 marzo 2022, e con nota prot. n. 13965 del 7 marzo 2022, ha comunicato alla Italo Belga, e p.c. alla Capitaneria di Porto di Palermo, che la c.d.m. di cui alle istanze relative alla estensione della validità della concessione demaniale n. 535 e 537, continuerà ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2023.
La comunicazione dell’Assessorato scaturisce dalle sentenze del Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 17 e 18 del 9 novembre 2021, le quali affrontando l’annosa quaestio della proroga automatica delle concessioni demaniali, hanno chiarito che «eventuali proroghe legislative del termine per la messa a gara, fissato per il 31 dicembre 2023, dovranno naturalmente considerarsi in contrasto con il diritto dell’Unione e, pertanto immediatamente non applicabili ad opera non solo del giudice, ma di qualsiasi organo amministrativo, doverosamente legittimato a considerare, da quel momento tamquam non esset le concessioni in essere». Scaduto tale termine, tutte le concessioni demaniali in essere dovranno considerarsi prive di effetto, a prescindere da un eventuale soggetto subentrante nella concessione.
In particolare, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con le sentenze n. 17/2021 e 18/2021, ha enunciato i seguenti principi di diritto:
– «Le norme legislative nazionali che hanno disposto (che e in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative – compresa la moratoria introdotta in correlazione con l’emergenza epidemiologica da Covid-19 dall’art. 182, comma 2, d.l. n. 34/2020, convertito in legge n. 77/2020 – sono in contrasto con il diritto eurounitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE. Tali norme, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione»;
– «Ancorché siano intervenuti atti di proroga rilasciati dalla P.A. (e anche nei casi in cui tali siano stati rilasciati in seguito a un giudicato favorevole o abbiamo comunque formato oggetto di un giudicato favorevole) deve escludersi la sussistenza di un diritto alla prosecuzione del rapporto in capo gli attuali concessionari. Non vengono al riguardo in rilievo i poteri di autotutela decisoria della P.A. in quanto l’effetto di cui si discute è direttamente disposto dalla legge, che ha nella sostanza legificato i provvedimenti di concessione prorogandone i termini di durata. La non applicazione della legge implica, quindi, che gli effetti da essa prodotti sulle concessioni già rilasciate debbano parimenti ritenersi tamquam non esset, senza che rilevi la presenza o meno di un atto dichiarativo dell’effetto legale di proroga adottato dalla P.A. o l’esistenza di un giudicato. Venendo in rilievo un rapporto di durata, infatti, anche il giudicato è comunque esposto all’incidenza delle sopravvenienze e non attribuisce un diritto alla continuazione del rapporto»;
– «Al fine di evitare il significativo impatto socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le concessioni in essere, di tener conto dei tempi tecnici perché le amministrazioni predispongano le procedure di gara richieste e, altresì, nell’auspicio che il legislatore intervenga a riordinare la materia in conformità ai principi di derivazione europea, le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano ad essere efficaci sino al 31 dicembre 2023, fermo restando che, oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe considerata senza effetto perché in contrasto con le norme dell’ordinamento dell’U.E».
- A seguito dei principi di diritto summenzionati, l’Assessorato resistente ha comunicato alla Italo Belga, e per conoscenza alla Capitaneria di Porto di Palermo, che la concessione demaniale marittima, di cui alle istanze relative alla estensione della validità della concessione demaniale n. 535 e 537, continuerà ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2023, e ciò per l’effetto della incompatibilità comunitaria della legge nazionale che ha disposto la proroga ex lege delle concessioni demaniali. Effetto che si produce, anche nei casi in cui siano stati adottati formali atti di proroga, come nel caso in esame, e nei casi in cui sia intervenuto un giudicato favorevole. Pertanto, l’Assessorato regionale territorio e ambiente, non avrebbe potuto agire diversamente, ne potrà discostarsi da tale orientamento, anche nel caso di nuove, intervenute normative nazionali di contenuto opposto.”
Di recente il Governo Draghi ha prorogato le concessioni al 2024/2025, ma si tratta, come visto sopra, di provvedimenti normativi che vanno disapplicati per la loro manifesta contrarietà alle norme europee.
